Беженцы - Боб Мур Страница 62

Либерализм XIX века и политика в отношении иностранцев

В континентальной Европе политика в отношении иностранцев была отдельным направлением государственной политики, в то время как в Великобритании не было необходимости в принятии исключительного законодательства. В Британии считалось излишним приобретать полномочия по отказу иностранцам во въезде или продлении срока проживания, а обычные меры контроля считались достаточными для борьбы с проблемными личностями. В континентальной Европе каждое либеральное государство наделяло иностранцев правами в зависимости от продолжительности их пребывания на его территории и/или их связей с нацией. Эта защита иногда была прописана в законодательстве об иностранцах или просто являлась частью административных обычаев и практики. В Бельгии, если иностранец находился в стране в течение четырех месяцев после регистрации своего присутствия в органах власти, ему предоставлялся полноценный статус резидента. По сути, это давало почти те же права, что и гражданам Бельгии. В Дании закон предусматривал, что иностранец не может быть выслан по любой причине, если он находился в стране в течение двух лет. Либеральная политическая культура и ее антипатия к сильному государству отразились и в разделении полномочий между ведомствами, занимающимися политикой в отношении иностранцев в различных государствах континентальной Европы. В Нидерландах, Дании и Швейцарии политика в отношении иностранцев относилась к компетенции местных властей, а центральное правительство имело лишь очень ограниченные полномочия. В Бельгии, Франции и Люксембурге эта политика была в значительной степени централизована, и решения по ней принимались отдельными департаментами Министерства юстиции или Министерства внутренних дел. В интересах эффективности Франция дополнила централизованный процесс принятия решений, предоставив префектам приграничных департаментов, назначаемым теми же центральными властями, значительные полномочия в области иммиграционной политики. Однако даже в этих централизованных системах местные власти продолжали оказывать значительное влияние, поскольку центральное правительство по-прежнему в значительной степени зависело от них в реализации своих решений.

Независимо от того, осуществлялась ли политика в отношении иностранцев децентрализованно или централизованно, она имела ограниченные функции. Политика в отношении иностранцев была сформулирована в первую очередь для того, чтобы исключить из страны тех, кто считался опасным для общественного порядка или мог стать объектом уголовного преследования. Таким образом, депортации подлежали подрывные политические активисты или лица, осужденные за совершение преступления. Чтобы убедить нежелательных иностранцев покинуть эти страны навсегда, были приняты законы, предусматривающие наказание за невыполнение приказа о высылке. Во Франции закон 1849 года предусматривал за подобного рода нарушение тюремное заключение на срок от одного до шести месяцев и был очень похож на бельгийский закон 1835 года и голландский закон 1849 года. Однако наиболее многочисленной группой изгнанников были нуждающиеся иммигранты или иностранцы, не имевшие «честных» средств к существованию. Хотя либеральные политические режимы предлагали иностранцам защиту от всепроникающего государства, на практике эти «опасные» представители низших классов были в значительной степени исключены из сферы защиты, предоставляемой такими законами, поскольку их положения действительно распространялись только на «респектабельных» иностранцев.

К концу века политика высылки в континентальной Европе кардинально изменилась. В 1884 году немецкие власти в одностороннем порядке приняли решение депортировать обратно бóльшую часть иностранцев, высланных в Германский рейх соседними странами. Не подлежали депортации только граждане Германии и иностранные граждане, которые могли доказать, что для возвращения в страну происхождения им необходимо проехать через Германскую империю, и у которых были деньги на проезд. Эта попытка рационализировать высылку нежелательных иностранцев по национальному признаку была скреплена дипломатическими соглашениями, согласно которым каждая страна должна была принять своих граждан, эмигрировавших из страны, или предоставить свободный проезд тем, кто должен был проехать через ее территорию. Соглашения не позволяли высылающему государству принуждать граждан третьих стран к переселению на территорию соседних государств без согласия последних. Высылка перестала быть просто односторонним делом. Предоставление нежелательным иностранцам документов и средств передвижения для выполнения формальных требований соседнего государства стало необходимым элементом для того, чтобы от них можно было избавиться. Высылаемых можно было только «добровольно» заставить пересечь границу соседней страны, гражданином которой они не являлись. Их все равно можно было вернуть в высылающее государство, но поскольку их въезд был добровольным, высылающее государство уже нельзя было обвинить в нарушении двустороннего соглашения.

Из-за протяженной границы и тесных экономических связей с Германией Нидерланды должны были в полной мере учитывать новую политику, проводимую кайзеррайхом. Это привело к радикальному изменению политики высылки после заключения германо-голландского договора о поселении (vestigingsverdrag) в 1906 году. Он регулировал высылку из Нидерландов в Германию (и наоборот). С этого момента голландские власти высылали немецких граждан на территорию Германской империи только после предъявления документального подтверждения их национальности немецким пограничникам. Это соглашение также предусматривало, что голландские власти будут официально передавать высылаемых и их документы немецким властям в оговоренное время и в оговоренном месте. Однако, столкнувшись с расходами на содержание этих немцев, ожидающих возвращения, голландские местные власти стали оказывать давление на «нежелательных» немцев, чтобы те возвращались «добровольно». Это вынудило центральное правительство Нидерландов постоянно напоминать о необходимости соблюдения официального механизма высылки и недопустимости обхода этой процедуры. В Бельгии и Франции нежелательным иностранцам также больше не предлагали выбрать границу, через которую они могли бы покинуть страну, но и не передавали их немецким властям. В Бельгии их неизменно сопровождали до границы, во Франции так обращались только с теми, кого считали опасными. Остальных нежелательных иностранцев просто вызывали в префектуру, где их официально уведомляли о высылке и давали неделю на то, чтобы покинуть страну. Если те этого не делали, их могли привлечь к суду за невыполнение требований (rupture de ban). Это изменение было продиктовано следующими причинами: высокая стоимость транспортировки изгнанников к границам, необходимость лишать их свободы на время путешествия (причем иногда без каких-либо законных оснований), а также ограниченная эффективность этой политики, поскольку многие все равно возвращались во Францию.

Это важное изменение, когда изгнанников начали возвращать в страну происхождения и перестали предоставлять им выбор при пересечении границы, означало, что политика в отношении беженцев вскоре стала отдельным направлением в иммиграционной политике. Либеральные режимы, такие как Бельгия и Франция, и в меньшей степени Нидерланды, немедленно и однозначно запретили высылку (политически) преследуемых лиц. Все иностранцы, подлежащие высылке, должны были быть допрошены на предмет того, преследовались ли они по политическим мотивам. Если они заявляли об этом, их утверждения должны были расследоваться, и тогда подлинные беженцы исключались из числа депортируемых. Однако не все, кто бежал